第二次全国土地调查主要数据成果

主持人 胡凯红:

女士们、先生们，上午好，欢迎大家出席国务院新闻办的新闻发布 会。今天我们请来了国土资源部副部长、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室主任王世元先生，国家统计局副局长张为民先生，请他们为大家介绍第二次全国 土地调查主要数据成果，并回答大家的问题。出席今天发布会的还有国务院第二次全国土地调查领导小组办公室常务副主任高延利先生。下面下请王部长作介绍。

2013-12-30 10:00:04

王世元:

女士们、先生们，各位新闻界的朋友们，上午好，欢迎大家出席今天的新闻发布会。下面，我就第二次全国土地调查工作主要情况和成果作简要介绍。

2013-12-30 10:00:24

王世元:

全国土地调查是重大的国情国力调查。自1996年完成第一次全国 土地调查十年间，土地利用状况发生了很大变化，原有的土地调查数据成果难以满足需要。2006年12月，国务院部署开展第二次全国土地调查，并成立了12 个部委局组成的领导小组。2007年7月，国务院召开电视电话会议，全面部署这项工作。历时三年，全面完成了调查任务。

2013-12-30 10:00:47

王世元:

一、二次调查工作取得了一系列重大成果

二次调查是新中国成立以来首次采用统一的土地利用分类国家标准，首次采用政府统一组织、地方实地调查、国家掌控质量的组织模式，首次采用覆盖全国遥感影像的调查底图，实现了图、数、实地一致，做到了全面、真实、准确。

这次调查全面查清了全国土地利用现状，掌握了各类土地资源底数。 截止到2009年12月31日，全国耕地13538.5万公顷，园地1481.2万公顷、林地25395.0万公顷、草地28731.4万公顷，其他主要 地类数据请详见《公报》。同时，建成了全国土地利用基础数据库；建立了土地变更调查新机制，实现了常态化土地利用变化监测；构建了国土资源管理“一张图” 和综合监管平台。

2013-12-30 10:01:33

王世元:

二、我国土地资源的基本国情没有改变，必须毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，必须大力推进生态文明建设

第一，全国耕地调查数据虽有所增加，但实有耕地还是那么多，必须 继续实行最严格的耕地保护制度。二次调查耕地数据比基于一次调查数据逐年变更到2009年的耕地数据多出1358.7万公顷（即我们常说的2亿亩），主要 是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使调查数据更加全面、客观、准确。

2013-12-30 10:02:43

王世元:

我国的粮棉油及其他农产品就是这些实有耕地生产的。同时，二次调 查的相关数据反映，全国有564.9万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷耕地位于25度 以上陡坡，这996.3万公顷（将近1.5亿亩）耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整；

有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。这样算下来，适宜稳定利用的耕地也就是1.2亿多公顷。

2013-12-30 10:03:12

王世元:

综上所述，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足 的基本国情没有改变，综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，耕地保护形势仍十分严峻。因此，必须始终坚持“十分珍惜、合理利用土地 和切实保护耕地”的基本国策，毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保我国实有耕地数量基本稳定。

2013-12-30 10:03:19

王世元:

第二，建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应，但土地利用比较 粗放，必须继续坚持和完善最严格的节约用地制度。二次调查数据显示，与一次调查相比，建设用地从2918.0万公顷增加到3500.0万公顷，增加了 581.9万公顷。国家实施建设用地增量计划投放与鼓励存量盘活并重的调控措施，有力保障了经济社会发展的用地需求。

2013-12-30 10:03:28

王世元:

同时，二次调查数据也反映出，建设用地增速较快，许多地方存在建 设用地格局失衡、利用粗放、效率不高等问题，建设用地供需矛盾仍很突出。因此，必须坚定不移继续实行最严格的节约用地制度，控制投放增量土地，加大盘活存 量土地，优化土地利用空间布局和结构，提高土地利用效率。

2013-12-30 10:04:15

王世元:

第三，生态用地数据变化明显，生态承载问题日益突出，必须加大推 进生态文明建设的力度。二次调查数据显示，全国因草原退化、耕地开垦、建设占用等因素导致草地减少1066.7万公顷；具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少 10.7%，冰川与积雪减少7.5%；局部地区盐碱地、沙地增加较多，生态承载问题比较突出。因此，建设美丽中国，必须进一步强化生态优先理念，完善生态 修复制度，持续加大生态文明建设力度。

2013-12-30 10:04:52

王世元:

二次调查成果对于准确判断国情国力，客观分析土地资源承载能力、发展潜力和土地管理形势，科学制定国家相关规划和宏观经济决策，支撑资源管理和社会共享服务等，具有重要的基础作用。

最后，需要说明的是，二次调查成果公布后，在相关支农惠农政策上，不因地类的变化而改变。

我就介绍这些，下面我和国家统计局的副局长张为民先生以及我的同事高延利先生愿意回答大家的提问，谢谢大家。

2013-12-30 10:05:19

主持人 胡凯红:

下面开始提问，提问之前请通报一下你所代表的新闻机构。

2013-12-30 10:05:49

新华社记者:

六、七年前开始二调的时候，包括您在内的各位领导一直强调，真实性是土地调查的生命线，如果没有真实性的保证，我们花这么大的人力物力，所有的调查结果都付诸东流了。在这个过程中，从技术标准、政策把关，二次调查数据的真实性和可靠性是从哪些方面确保的？谢谢

2013-12-30 10:06:14

王世元:

新华社这位同志提的意见非常好，应该说这次新闻发布会开的前提首 先是保证数据的真实准确才能发布。所以调查数据的真实准确性是我们整个调查工作的生命，也是各级领导和社会广泛关注的问题，是我们在三年的调查当中严格把 住的环节。三年来我们的体会，用了三句话，就是“三个首次”，来确保调查数据的真实准确，这也是我们调查工作的最大特点。

2013-12-30 10:07:39

王世元:

第一个首次，我们统一制定了土地利用分类的国家标准和制度规范。 2007年8月，在调查开始的时候，我们就协调国家标准委颁布了土地利用现状分类的国家标准，历史性地统一了全国土地利用现状分类调查口径，为调查过程当 中的土地分类提供了重要依据。二是这个过程当中国家出台了《土地调查条例》，做到整个调查工作有法可依。

第二个首次，是我们首次采取了“三下两上”的政府组织模式，在具体流程上，国家统一购置遥感影像，制作下发调查底图，所有的遥感影像图件都是我们制作的，地方依据下发图件开展调查，成果上报全国土地调查办，上报以后我们在内业进行核实，大家在图上说话。

2013-12-30 10:09:10

王世元:

核实过程中发现有些问题的还要下去交地方核实。上来的时候，我们对它的疑问图斑再核实，还有疑问，就派我们的工作人员和技术支撑人员一起下去，在图上大家一起调查。我们采取“三下两上”的政府组织模式，就保障了数据的真实性。

2013-12-30 10:12:23

王世元:

第三个首次，是我们首次采取覆盖全国的遥感影像调查底图，做到 图、数、实地相一致。这次调查是大规模应用了航空卫星遥感数据，通过飞机和卫星，对我国所有土地进行全覆盖照相，然后根据我们应该需要的调查需求标准，采 取分辨率不同的大比例尺的或者更详细一些比例尺的进行调绘，查清现状。我们购置的遥感影像图是这样的，一是航空遥感数据购置了140多万平方公里，分辨率 能够反映0.2亩地面情况；二是美国快鸟的卫星购置了140多万平方公里，能反映0.6亩的地类变化情况；三是法国Spot数据采用了500多万平方公 里，这个用得比较多；四是国产卫星，国产资源二号、北京一号，这个分辨率反映4亩的情况，我们有180万平方公里。

2013-12-30 10:14:09

王世元:

这样四组遥感数据对国土全覆盖，满足了我们遥感影像的需要，所以 回过头来说，我们三个首次，一是有标准、有规则，二是有政府的统一组织，三是有卫星遥感影像的支撑，保障了调查成果的真实可靠。在整个汇报和数据审议的过 程中，各级都看过了，都认为我们这个数据是靠得住的。另外我们调查每一个村，把这个地方用三维技术放出来以后，土地利用状况数据马上就调出来了，所以这一 点我们还是比较欣慰的，在数字的真实上还是信得过的。

2013-12-30 10:18:53

王世元:

最后我们按照国际通行的做法对二次调查成果数据进行了事后的质量评估，各项精度、指标均符合质量控制标准。谢谢。

2013-12-30 10:21:31

中央电视台和中国网络电视台记者:

我的问题是关于耕地的。请问2012年底我国的耕地是多少。切实保护耕地是我国的基本国策，这次二次调查增加了2亿亩，是否意味着有条件松动了？最后，今年耕地保护政策的走向是什么？谢谢。

2013-12-30 10:22:07

王世元:

这个问题是我们这次新闻发布的核心问题，也是社会各界普遍关注的 问题。这次调查完成以后已经有相当长的时间了，各方面都对这个事情很关注。二次调查的数据显示，2009年全国耕地数是20.31亿亩，此后我们每年通过 年度土地利用变更调查，采取与二次调查同样的方法变更，到了2012年，耕地数据是20.27亿亩，这和过去我们传统掌握的数据比，从数据上看，多出来2 亿亩。大家知道，前不久中央政治局在听取二调汇报之后强调，我国的基本国情没有变，必须坚持最严格耕地保护制度和最严格的节约用地制度，必须坚守18亿亩 的耕地红线和粮食底线，保持实有耕地数量基本稳定。大家看得出来，中央的要求并没有任何放松的信号，而是更加严格和明确了。为什么？我们认为，中央作出这 样的判断是有科学依据的。二调这个结果就已经表明以下四个方面：第一，虽然二次调查数据多了2亿亩，但是并不是说我国实有耕地数量真的增加了，是我们调查 的手段先进了，方法先进了，组织方式周密了，把原有的、实有的耕地调查出来。

2013-12-30 10:22:36

王世元:

调查出来数据多了这么多，我们再看看，第一，从耕地的分布和利用 状况看，只是对生态的修复和生态建设有了一些回旋的余地。正像我前面介绍的，东北和西北地区的林区和草原，以及25度陡坡地上的1.49亿亩的耕地，相当 一部分要有计划、有安排地退耕。国家从明年开始做这方面的计划。第二，还有相当数量的耕地因中重度污染已不太适宜耕种，明年也要启动修复。第三，还有相当 一部分耕地因工矿塌陷、地下水超采也不适宜耕种。总的看，我们实有耕地就那么多，适宜稳定利用高的也就是18亿亩多。

2013-12-30 10:31:50

王世元:

从优质耕地减少的情况看，13年来全国城镇用地增加是比较快的， 优质耕地减少得多。13年间，城镇用地增加4178万亩，占用大多是优质耕地。仅东南沿海5省就减少了水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面 积。从补充耕地的能力和质量看，耕地后备资源严重不足。上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，建 设占用耕地的补充难度很大。同时，虽然十几年来基本实现了建设占用耕地占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱地的问题客观存在，或者说比较普遍。

2013-12-30 10:36:58

王世元:

还有一个问题，补充耕地需要长期的熟化过程。从人均耕地国际比较 看，仍呈下降趋势。1996年的时候，人均耕地1.59亩，到2009年，随着人口的增长和其他因素，下降到1.52亩，明显低于世界人均耕地3.38亩 的水平，且区域间很不平衡。随着我国人口的增加，人均耕地还要下降，所以耕地资源的紧缺是硬约束。

2013-12-30 10:39:23

王世元:

综合考虑现有的耕地数量、质量和分布以及人口增长发展用地和粮食消费需求等因素，我国的耕地保护形势仍十分严峻，所以我们就得出了这样的结论，国情没变，耕地红线必须严守，底线必须保住，现有的耕地总量必须保持基本稳定。

下一步的政策走向，我们想，按照中央提出的要求，一定要严防死守 18亿亩耕地红线，既要保数量，又要保质量，同时现有的实有耕地还要保持基本稳定。按照这样的要求，在土地利用规划、计划管控上，在占补平衡、实际补充能 力和质量上，在高标准农田建设上和基本农田划定上，在下一步的土地执法监察上，我们都会做调整和强化，来保障中央要求的落实。

2013-12-30 10:41:48

农民日报记者:

这回二调结果表明耕地数量比以前公布的多出2亿亩，这2亿亩是不是被记入了每年的播种面积，他们对粮食产量有什么样的影响？

2013-12-30 10:44:50

张为民:

谢谢这位农民日报的记者朋友，这个问题提得也非常好。刚才世元部 长在情况介绍中谈到，第二次土地调查结果，我们的耕地面积有所增加，大致两亿亩。所以大家可能就关心，这2亿亩在我们粮食的播种面积和粮食产量当中是不是 有所体现？或者他们俩之间是什么关系？我想，要回答这个问题就是一句话。二次土地调查多出的2亿亩耕地当中，应该说相当一部分耕地已经在现有的播种面积当 中体现出来了。大家知道，我们全国农作物的播种面积是在现有的耕地面积的基础上，通过抽样调查来计算的，从2004年我们取消了农业税，而且也不断加大了 对粮食的各种补贴力度，这样一来，过去有一些没有种的，或者说没有上报的耕地，也陆陆续续用来进行农业耕种。对这个情况，应该说2004年以来，国家统计 局就高度重视，在工作当中也加强了粮食调查的工作力度，我们对抽样调查当中的全部样本，也就是农户的耕地面积进行全面丈量核实，来对已有的耕地进行调整和 修正。在我们调查的样本当中，不是说你报了多少耕地，而是按照实际播种的面积来计算。当然，这个实际的播种面积和原来的耕地面积是有所变化的。通过这个， 我们对播种面积进行了一些调整和修正。可以看得出来，这些耕地已经在播种面积上反映出来了。

2013-12-30 10:45:10

张为民:

我可以给大家一个数字，2013年全国粮食播种面积是16.79 亿亩，这个播种面积比十年前增加了1.88亿亩，这个增加的1.88亿亩的粮食播种面积当中，应该说主要还是土地面积增加的影响，这就意味着增加的耕地在 我们现有的粮食调查当中大部分都得到了体现。当然，增加的粮食播种面积还有另外一个因素的影响，就是种植结构的调整，比如说减少了棉花、油料作物的播种面 积，减少之后改作粮食作物，这样也扩大了粮食作物的播种面积。

2013-12-30 10:47:30

张为民:

对于这次调查反映出来的不在抽样框内的多出来的耕地，刚才我讲 了，通过抽样调查来看，在我们的样本框里，多出来的耕地已经在这里面了。对于这次调查反映出来的不在抽样框内的新增加的耕地问题，我们也高度关注，也正在 研究怎么样更好地把握这部分的地。同时，我们也正在根据第二次土地调查的结果，包括耕地的数量、耕地的质量、耕地的分布，对我们农业生产特别是农作物播种 面积以及粮食的播种面积的影响来进行认真研究和评估。谢谢。

2013-12-30 10:48:14

香港文汇报记者:

在二次调查中发现建设用地增加比较快，另外粗放利用的情况比较严重。请问国土部的领导，下一步如何实施最严格的节约用地制度？谢谢。

2013-12-30 10:48:54

王世元:

这个问题也是二调数据重点分析时的一个很重要的方面。确实，从二 调的结果反映，建设用地增加得比较快，但从总体上看，建设用地增加与经济社会发展的要求总体上是相适应的。十多年来，通过适度投放增量，每年大体上在七八 百万亩建设用地总量；着力盘活存量，存量利用情况也基本上在二百万亩左右，这两个互动，支撑了工业化、城镇化和农业现代化的发展。现在反映出来土地利用粗 放问题，也是阶段性的一个很明显的特征，城镇用地增加较快，村庄用地不降反增，13年来增加了1837万亩。按道理说，村庄用地随着农村人口的转移，应该 是降下来了。但是有很多其他因素，比如空心村的问题、能不能走得开的问题，所以许多地方普遍存在建设用地格局结构失衡，大的区域有一个土地城镇化是不是快 于人口城镇化的问题。在一个区域内来看，在土地供应上，建设用地和生态用地比重，还有一个是工业用地和生活用地的比重在结构上也都存在着一些问题。所以， 今后要继续走资源节约之路，继续坚持最严格的节约用地制度。

2013-12-30 10:49:16

王世元:

按照中央提出的严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提 高城镇建设用地集约化程度的总要求，我们正在研究加强节约集约利用土地的顶层设计，矿产资源利用也一并研究。行动计划正在研究。要细化各项用地的标准和考 核标准、监督标准，力争在今后五到十年，在重点保障四化同步发展对增量用地需求的同时，进一步加大盘活存量用地的力度，重点解决好城镇低效用地和农村空闲 用地的盘活，逐步降低经济社会发展对增量用地的依赖，着重优化空间结构，完善发展模式，转变利用方式，控制开发强度，以促进经济转型发展。比如说我们现在 考虑，今后对开发强度已经超过20%，达到30%、40%的地方，在用地上就要考虑以盘活存量为主，在土地规划、土地计划上就要体现出来。

2013-12-30 10:54:35

中国国土资源报社记者:

据了解，有关部门对森林和草原都进行过调查和普查，这些数据与全国土地二次调查相关数据是否一致？如果不一致，他们是如何衔接的？

2013-12-30 10:57:53

王世元:

生态问题是个大问题，这次调查重点分析了三大部分：第一是耕地红 线，第二是建设用地的情况，第三是生态资源情况。二次调查确实反映出，多年来大力推进植树造林、积极推进退耕还林，生态修复起了很大的作用，也取得了很大 的效果。13年来有2500多万亩耕地退耕还林，对整个生态修复起了很大的作用。但是也要看到，整个生态建设当中，冰川、沼泽、草地、滩涂明显减少，而且 有一个问题，这些东西减少是不可再生的，所以生态坏境问题很严峻。下一步按照中央的要求，我们配合有关部门，要做好这样几件事情：第一，关于退耕还林还湖 还草，我们一定要按照国家的计划来统筹安排，这个问题涉及到耕地保有量，尽管有些在25度陡坡以上，但也有一些基本农田，是和农民群众的基本生计连在一起 的。在林区，它和森工职工的生活保障是连在一起的。所以，一是耕地总量要保，二是与基本农田有密切关系，三是和那里的人民群众生计有关系，所以退耕问题必 须要国家掌控，有计划地推进。

2013-12-30 10:58:34

王世元:

第二，我部将二次调查的基础上进一步做好深度评价，同时在产权登记、相关规划和计划的制定、相关政策的制定，我们都将做好相关工作。下一步也要配合有关部门做好自然环境、生态管理体制的改革。

2013-12-30 11:07:41

香港经济通记者:

本月中央农村工作会议提出要落实集体所有权，稳定农户承包权和放活土地经营权，请问王部长，有哪些具体措施是增加农村的生产力？还有如何确保土地流转不影响农民家庭承包权的地位？

2013-12-30 11:09:25

王世元:

关于这个问题，三中全会以后我们就在考虑启动这项工作，落实三中 全会精神。三中全会之后，中央召开经济工作会议，城镇化工作会议、中央农村工作会议，都提出了这些任务。我部认为，从我们职能看，有四条主线是必须把握 好。第一，必须严守耕地红线，要确保现有耕地基本稳定。在承包权流转上，三中全会有一句话，要在最严格耕地保护的前提下来流转。在集体经营性建设用地流 转，包括进入市场，都有一个前提，就是符合规划和用途管制。第二，在城镇化会议上也有一条主要任务，就是在促进城镇化健康发展中，严控增量、盘活存量、优 化结构、提升效率，走节约集约之路。第三，包括承包地，整个土地使用制度改革的深化，必须要以维护农民的财产权利为核心。第四，土地使用制度改革非常复 杂、关联度比较高，必须要试点先行，稳步推进。总的来说，贯彻三中全会及中央三个会议提出的四点任务，国土资源部必须要落实。

2013-12-30 11:10:16

王世元:

为落实中央会议精神，我们明确了四项工作：第一，要开好全国厅局 长会议，全面落实中央的精神，全面部署工作。第二，研究起草严守耕地红线的《意见》，强化耕地红线的要求、保基本农田的要求，调整和完善一些政策。第三， 在节约集约方面，制定行动计划。第四，按照统一部署，研究深化农村土地使用制度改革的方案。这个方案是我们的总体框架，在这个方案的基础上，逐步细化安 排，比如哪一项工作需要试点，都要单项提出来，报批后积极稳妥地推进。

2013-12-30 11:19:56

王世元:

下一步，比如说在耕地保护的问题上，在规划严控上，我们要调整完 善思路；在占补平衡的措施上，在违法用地问题上，也要深化，提出意见。要保耕地红线，没有讨价还价的余地，在这个问题上我们必须要考虑在保经济发展稳中求 进的同时、保需求的同时，在计划下达和编制上，一定要考虑依照红线和保基本上来定需求，这个政策必须要调整。另外，根据补充耕地的质量来定需求，根据盘活 存量土地能力统筹需求，加大盘活力度。

2013-12-30 11:23:24

王世元:

在深化农村土地使用制度改革中，要先确定原则，产权必须要明晰， 夯实基础，公有制必须坚持，用途管制必须坚持，农民的利益必须维护，这就是我们要定的原则。集体经营性建设用地流转入市，我们也正在研究细化思路和任务。 还有宅基地用益物权和农民住房财产权的充分体现，这个也在研究。在完善征地制度的问题上也在考虑今后的政策走向，在农民的征地补偿问题上，过去是按照农地 补偿的标准，按照年产值多少倍进行补偿；过去对农民的住房按照地上附着物补偿，现在将按照财产权来考虑，我就举例说明这些政策走向。

总而言之，这些工作都要进行试点，目前在实践中还不是那么成熟。我们会像二调一样，向人民交出满意的答卷。

2013-12-30 11:27:14

中国日报社记者:

刚才提到有相当数量的耕地受到中等和重度污染，大多不宜耕种。这个相当数量到底是多少？这次调查有没有发现这些受污染的土地还在耕种当中，他们生产的农产品是否已经进入市场，今后对修复这些耕地有什么措施？

2013-12-30 11:32:47

王世元:

这个问题提得也很好。关于土地污染问题，环境保护部土壤状况调查 结果表明，中重度污染耕地大体在五千万亩左右。我们国土资源部的地质环境调查，在区位上，在整个评价上，和他们趋同。这个问题党中央、国务院及地方各级政 府高度重视，一个是采取措施，这些地方不能再继续耕种。过去出现过镉大米的新闻报道，这些问题已经得到严格制止。下一步，国家和地方政府要拿出相当大的资 金修复，就是体现今后的发展要科学发展，对人民的生命财产更要负责。下一步为解决土地污染问题，国家每年将拿出几百个亿，启动重金属污染耕地修复、地下水 严重超采综合治理的试点。我们所说的受污染的重点区域，都是过去经济发展比较快、工业比较发达的东中部地区，长三角、珠三角，还有东北老工业基地，还有湖 南有一些地方，都是重工业的地方，这些地方要进行修复和治理，也要进一步退耕还林还草，这都需要统一部署。我相信，经过努力，这些治理能够取得较好的效 果。

2013-12-30 11:41:56

主持人 胡凯红:

今天发布会到此结束，谢谢各位！

2013-12-30 11:48:45

[责任编辑：汤欣慧]